市工商业联合会
市政协委员 王冬萍
PPP(Public-private Partnership),称为政府和社会资本合作，国际上通常称为公共部门与私人部门合作（公私合作）。据权威组织评定，中国是全球最具增长潜力的PPP市场。党的十八届三中全会提出：“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。在当前形势下推广PPP模式，为民营企业转型提供新动力，是缓解地方政府压力的需要，是实现国家治理现代化的需要，是全面推进依法治国的需要，是适应经济新常态的需要。我市于2014年底建立了《营口市PPP项目库》，截至目前，项目库共有项目18个，项目总投资137.3亿元。2015年6月，我市又出台了《关于推进营口市政府与社会资本合作模式（PPP）工作的指导意见》。目前，18个项目中只有沿海产业基地公用设施整体运营项目确定了合作方，开发区西部海滨旅游带项目刚刚签约。这个数字远远低于国家平均水平和总体预期。导致这种现象的主要原因有：
一是项目协调难。PPP是一种新的经济模式，目前我市对接上级部门职能划定不清晰，涉及项目具体推进和协调时，上下衔接不顺畅，民营企业想参与时，不知找哪个部门。加之相关政策法规处在变动和完善中，出现项目协调难的现象。
二是专业人才缺。首先是缺少专业的基层管理人才。主要表现在基层人员对政策了解得少，对PPP相关知识的培训和学习不够，热情有余，经验不足。其次是缺少与PPP相关的社会专家，没有专业的第三方评估机构，缺少法律咨询人才。
三是项目执行弱。我市目前的PPP项目库主要以各市（县）区和园区上报为主，有的项目只是为了完成任务，先上报，再搁置，后续工作跟不上，造成项目投资主体无法跟进。另外还有许多优质项目因为各种原因没有进入项目库。
四是企业热情低。目前民营企业对PPP存在三种思想：第一“不懂”。政府与民营企业信息不对称，企业自我学习不够，对PPP不了解、不明白；第二“不能”。受资金、技术、平台、利润等问题影响，民营企业对PPP项目望尘莫及，不能参与；第三“不敢”。很多民营企业顾虑承诺无保障，信用风险高，对PPP项目望而却步。
为破解难题，大力推进PPP项目，为我市民营企业转型提供新动力，提出建议如下：
一、从组织保障入手，建立科学的PPP项目决策机制
1.成立市政府PPP项目领导小组，为PPP项目提供组织保障。按照上下沟通一条线的原则，由项目领导小组重点解决PPP项目的政策方向、法律法规等问题，避免政府部门多头管理，工作互相推诿，操作程序不规范等弊端。
2.成立PPP项目中心，为我市PPP项目提供必要的服务保障。项目中心牵头PPP项目的选择、立项和审批。具体负责PPP项目评估、审查、储备、融资支持、规范社会资本竞争与选择程序。对候选资本进行综合评估，做出最优的选择。
3.明确政府的裁判员职能，保障利益公平最大化。在PPP项目中，政府主要任务是监管，对民营资本的利润进行调节，代表公众利益的同时保证民营资本能够得到合理收益。在签订合同时，制定好收益分配规则，均衡各方收益。
二、以引进智力为先导，加大人才引进与人才培训力度
一是聘请专家人才。PPP项目在中小城市还处于起步阶段，引进人才，外聘专家是解决当前急需最有效方法，运行中还可带动本地人才不断成熟。
二是开展业务培训。要尽快开展政府有关业务部门和业务人员的培训和学习，提高实战能力和操作水平，不断丰富经验，保证处理PPP事务问题规范化、专业化。
三是鼓励和支持成立第三方评审机构。建立第三方评审机构，可以使PPP项目更具公平性和合理性。
三、以公共需求为方向，充实和完善PPP项目储备库
1.顶层设计，科学论证。一个PPP项目的成功实施需要较长时间的准备工作，一般要2～3年。确定项目是否采用PPP模式，要有顶层设计。要提高项目开发和储备能力，依据“物有所值”的理念和定量计算的方法来确定一个项目是否能够采用PPP模式。
2.着眼长远，体现适用。ppp项目库要按国家相关规定，必须是公共产品，具有公共属性，是与政府长期合作关系，原则不低于10年。指导和帮助县区和园区科学申报PPP项目，保障项目的社会适用性和长久性。
3.合同规范，利益明晰。要通过合同正确表达，利益风险合理分配，妥善履行义务，有效主张权利。这是政府和社会资本长期友好合作的重要基础，也是ppp项目实施的重要保障。
4.项目推新，适应需求。在加快推进已开展的PPP项目同时，重点放开一批使用者付费类的优质项目，如供水、供暖、污水处理、垃圾处理、停车场等，因为这些项目从不缺民间投资者。对于投资大，回报期长，回报不足，且不可捆绑的项目。应积极主动申请国家资金。
四、以公共服务变革为目标，充分调动民营企业参与的积极性
1.建立信息对称机制，解决民营企业“不懂”问题。通过新闻媒体广泛开展PPP政策宣传，营造良好的社会氛围。建立统一的PPP项目信息发布机制。保证项目信息的及时性和准确性。建立相关部门沟通对接机制，向民营企业定期征求意见和发布最新PPP项目，让民营企业有机会了解我市经济发展水平、人口数量、项目的稀缺性和必要性、对投入产出情况等综合考虑，审慎决策。这方面国家和省发改委、财政部与工商联已建立了合作机制。
2.打造公平的参与平台，解决民营企业“不能”问题。提倡和鼓励营口民营企业组建商会，借助商会平台参与PPP项目，解决企业个体视野窄、资金体量小、融资难的问题。这一点泉州商会给了我们很大的启发。哈尔滨工业大学水处理技术和PPP经营模式堪称国际国内一流，被智慧的泉州商会发现，集体买断这项技术和运营模式，并实现资本市场上市增添新收益。建议成立营口市PPP产业投融资基金，由政府与具有投资管理经验的金融机构共同发起，吸引更多民营资本参与。在当前政府财政压力加大、城投公司资产负债约束的前提下，借力基金吸引民营资本投入PPP项目，已成为地方促进PPP项目落地的重要举措。政府可以用前期费用补贴、项目入库奖励和资本金支持等方式，引导基金给予PPP项目支持，为民营企业参与PPP项目打好融资基础平台。
3.依法保护民营企业的权益，解决民营企业“不敢”问题。
倡导契约精神。尽管PPP项目合作双方有合同约束，但在具体运作中政府依然处于强势和优势地位，政府重信守诺直接带动项目的良性发展。当前PPP项目区别于以往的BOT模式，就在于PPP更注重于项目建成后的双方共同收益，而且项目原则要求都是10-30年。这就要求政府部门，特别是决策层要有较强的法律意识、长远的战略眼光、良好的政绩理念和为人做嫁衣的宽广胸怀。
加强司法监督，建立PPP合同司法审查机制。PPP合同合法的审查是一个全新和陌生的领域，很多问题的标准都有待于司法实践确定。当前，恰逢《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》颁布，PPP模式中的很多合同被划入行政合同之列。建议相关法律部门抓紧学习研究，为PPP保驾护航。
引入权利金制度。招标部门和投标部门共担风险的博弈，最终共同确立了双方都认可的分配方案，当一方违约时，权利金就全部划归对方所有。目前PPP项目投标企业有些是原来承接BT、BOT等项目，还有一些实力差的企业通过挂靠等手段，不切实际地编制预算，低价格中标，使优秀企业错失标的。这种恶性竞争决不是政府的最终目标。PPP招投标项目引入权利金模式，是解决招标问题的有效途径。
完善风险分担机制。政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强，而企业的经营活动则与融资、经营等风险相关，应合理分配风险，建立公平合理的风险分担机制，使民营企业放下顾虑，勇敢地参与PPP项目。